政协协商与基层协商有效衔接的创新实践研究

——基于一体化示范区嘉善样本的分析

【摘要】政协协商与基层协商是我国社会主义协商民主的重要组成部分，两者的有效衔接是提升基层社会治理能力和水平，加强基层协商民主建设的重要举措。通过调研发现，目前各地推动政协协商与基层协商有效衔接都有一定的探索，但还是存在参与度低、规范性不够、成果转化率低、评价体系缺乏等问题。基于这些问题，嘉善创新举措，积极探索，取得了初步成效，在推动政协协商与基层协商有效衔接方面提供借鉴与参考。

【关键词】政协协商基层协商协商民主有效衔接基层治理

***总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”政协协商与基层协商都以“协商于民、协商为民”为宗旨，是协商民主的两大重要组成部分，两者在协商理念、基本职能、价值取向等方面具有深度的契合性，又在协商主体、协商内容、协商方式等方面又具有互补性，为推动两者有效衔接，实现与基层治理相结合奠定了深厚的基础。政协协商与基层协商有效衔接是新时代做好政协工作的新要求，也是规范基层协商的创新举措，更是完善基础治理的重要途径，如何做好政协协商与基层协商的有效衔接，是当下及今后的重要课题。

一、政协协商与基层协商有效衔接的重要意义

（一）理论意义：新时代我国社会主义协商民主理论的丰富与创新

1.相关概念及文献综述。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，在实践中已形成一套规范完整的协商制度体系，有着丰富的协商经验、畅通的协商渠道、优良的协商传统，以及一定的组织和人才优势。政协协商是人民政协的三大职能之一，是对国家和地方涉及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题在决策前开展协商，具有专业性、精英化等特点；而基层协商是随着基层社会矛盾凸显而逐步发展和丰富的协商类型，是指人民群众在基层公共事务中的有序政治参与，更具有大众化的特点。两者有其相同性，但也有一定的差别（如表1）。近年来，各地围绕政协协商与基层协商有效衔接主题作了理论探索，根据对各地的研究梳理，目前集中于三个方面的探讨：一是何谓政协协商与基层协商的有效衔接。即政协要发挥自身专门协商机构的功能，与基层协商要实现有效衔接，推动协商成果转化，服务群众，扩大民主化。二是政协协商与基层协商有效衔接的重要意义。实现求同存异、体量包容、平等理性等协商民主精神是两者有效衔接最大的意义。三是政协协商与基层协商有效衔接的实现路径。多数地方更倾向于通过政协协商的基层化延伸实现两者的有效衔接，如通过协商议题衔接、协商方式衔接、协商机制衔接等。

表1：政协协商与基层协商基本情况对比表

类别

政协协商

基层协商

价值取向

协商于民、协商为民

基本职能

协商民主重要部分

参与人员

社会精英为主

基层群众为主

协商内容

社会普遍问题

切身利益问题

协商形式

专题协商、对口协商、

提案办理协商、界别协商等

村（居）民代表会议、

民生议事会、纳凉会等

2.理论探索及创新意义。政协协商与基层协商是两个由来已久的概念，自新中国成立起一直存在于社会主义民主政治体系中不断发展与完善。而将政协协商与基层协商两个概念相融一体，推动两者有效衔接则是一个相对新颖的概念。政协协商与基层协商有效衔接，重点在于如何推动“衔接”，难点在于如何实现“有效”。但是，根据文献综述的梳理结果，对于政协协商与基层协商有效衔接的“为什么”“是什么”及“怎么做”研究较多，但是进一步深入的研究还不足，如对于衔接切入点的设计创新、有效衔接的评价体系等成果尚为缺乏。因此，本文基于政协协商与基层协商的契合点、互补性，分析两者衔接的可行性以及探讨从简单对接向相融互补的衔接有效性，对于贯彻落实***总书记关于加强和改进人民政协工作重要思想、丰富新时代我国社会主义协商民主理论具有深刻的理论创新意义。

（二）实践意义：推进基层治理体系和治理能力现代化的现实需求

1.发挥政协专门协商机构作用的重要途径。***总书记提出，“人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”，这一新定位明确了新时期政协工作的责任使命是“组织人民内部各方面开展有序政治参与广泛政治协商”。一方面，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，人民政协要广泛联系和动员各界群众，协助党和政府做好协调关系、顺情绪、化解矛盾的工作，实现决策的“最大公约数”。另一方面，政协协商经验丰富，能够改善基层协商问题，在处理基层问题方面占据优势，消除基层群众参与协商的“最后一公里”。因此，推动政协协商与基层协商有效衔接，不仅能对基层协商协商精神培育、协商制度体系创新、协商能力提升、协商质量提高等方面提供支撑；同时还能对政协协商主题更紧贴群众要求，协商形式更方便群众参与，协商成效更符合群众期望奠定坚实基础。

2.推进基层治理体系和治理能力现代化的现实需求。***总书记强调：“中国的治理体系建设，基础就是我们的基层，基础不牢、地动山摇。”由此可见，现代治理体系的重点、难点在基层。从基层治理的现状看，一方面，较高水平的经济发展为发展民主政治提供了经济条件、社会条件、思想意识条件，为基层协商的生存和发展具备了必要条件，群众参与协商的需求在不断上升。尤其在网络发达的情况下，协商民主的价值观得到广泛传播，同时为基层群众参与协商提供了便利性，基层群众民主意识大幅提升，对争取自身利益的代表性、主动性和精准性有了更高的要求。另一方面，各地发展不平衡、利益多元化，基层出现了“治理难、难治理”的问题，而基层协商缺乏完善的工作机制、规范的协商程序等，解决群众问题的能力也不够，需要政协加以补位和助力。因此，推动政协协商与基层协商有效衔接，推动建立基层协商工作规程，规范协商程序，指导、参与或联合举办基层协商活动，助力化解基层矛盾冲突，助推协商成果有效落实，充分发挥出人民政协作为国家治理体系重要组成部分的最大作用，不断把制度优势转化为治理效能，更好地满足基层治理的需求。

二、政协协商与基层协商有效衔接的推进现状分析

近年来，各地也积极探索政协在基层的协商和基层协商有效衔接工作，在前期调研中，我们发现各地推进的方式多样，主要体现三种模式：

（一）“临时集合+即时协商”模式

“临时集合+即时协商”模式，是各地基层开展基层协商普遍存在的现象。如基层党委政府在推动一些涉及群众的中心工作时，会临时

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